官方微信 新浪微博 加入收藏 设为首页
当前位置: 首页 > 法院文化 > 法官风采
司法建议制度在法院参与基层社会治理中的作用
  发布时间:2019-12-13 11:16:56 打印 字号: | |

司法建议制度在法院参与

基层社会治理中的作用

 

 

一、预防与分流:基层社会治理中法院的参与背景

(一)法院参与基层治理的底层逻辑

1.矛盾多发的社会现状推动司法前移预防调解分流在有限的司法资源下,面对多发的矛盾,还需提升司法服务质量,这对法院提出了更高要求。法院通过多种手段分流化解矛盾纠纷,离不开将矛盾纠纷的化解防线向前推移。构建党委领导的矛盾纠纷化解大体系,已经不仅仅是法院本身的工作,更是全局性的社会性的工作,法院已经深度裹挟在以矛盾纠纷预防化解为主要内容的基层社会治理体系中。

2.社会矛盾化解纠纷需要“情”“理”“法”结合基层社会矛盾纠纷的化解既存在必须严格依照法律的一面,同时也存在为提高效率灵活运用“情”“理”的一面。尤其是在面对特殊的地方情景、文化背景、现实场景,追求矛盾纠纷高效化解就不能将法律作为唯一的判断标准。诉讼仅仅是化解纠纷的最终程序,基层的大量矛盾起于微末,通过“动之以情,晓之以理”是可以实现矛盾的早消解。法院作为裁判者,裁判艺术本身就要求裁判者结合具体情况灵活运用自由裁量权,在对矛盾双方都施加对等权利义务的前提下,尽可能追求良好的裁判效果。

3.法院与地方行政机关在权利运行上的差别司法与行政同属于国家政权体系但司法权和行政权在权利结构上具有先天差别,也造成两者在不同的维度上采用不同的形式参与着社会治理。行政权天生强大,承担着社会管理的方方面面,其本质是管理权。司法权具有强烈的专业色彩,大家普遍都认为司法权是判断权和监督权,必须保持中立与被动。在权力的运行上,保持中立和严格程序是权健康运行的保障。在参与基层社会治理格局中,法院的权力是基于司法判断权衍生出的对行政权的一般监督权,不具有强制性,仅具有参考价值。

4.法院行使职权过程中的衍生产品《中华人民共和国宪法》规定人民法院“独立行使审判权”,在适用法律上,每一个层级的法院、甚至每一个法官都独立在个案中适用法律,对其在行使判断权的时候最根本的约束是法律,对于司法服务质量的检测,最终的评价者应该是诉讼当事人。诉讼当事人对司法服务做出合理评价需了解裁判标准,因此基于裁判权,调解培训、普法活动、司法建议等也应当是广义上的司法产品,是法院司法在裁判权上的衍生产品。

(二)目前基层法院参与社会治理的多种渠道

1.裁判文书公开裁判文书是法院化解矛盾纠纷的最终文书,也是权威处理结果。裁判文书的公开,向社会公众展示了法律在具体矛盾中的具体适用过程,体现出法官在审理案件中的审理思路,同时也为公众建立了类似案件审理结果的心理预期。法律条文专业晦涩,公众从具体案件情况出发可以更好理解法律法规,形成合理预期。

2.开展法治宣传,积极参与普法法院参与普法的途径多种多样一是在政法委、司法局等机关的组织下,对不特定人群开展法治宣传,如参与“法律七进”等宣传活动二是法院与学校、社区、企业等联系,开展模拟法庭、巡回审理、专题讲座等,有针对的普法活动;三是法院通过社会媒体、自媒体平台等开展系统性的普法宣传。各级法院每年评选优秀案例、优秀裁判文书等进行推广,也是普法形式之一。

3.多渠道实现矛盾纠纷诉前化解分流对于矛盾纠纷当事人来说,诉讼成本较高,对替代性的低成本化解方式具有较大的需求。法院对矛盾纠纷的最终化解具有最终裁判权,当事人难免对其他解决方式的专业性和公正性存在怀疑。法院通过对调解组织进行培训,畅通司法确认途径等渠道,增加诉前调解等矛盾纠纷化解的专业性和权威性,实现诉前分流,缓解办案压力。

4.服务地方发展大局,间接参与基层社会治理法院的设置和管辖范围绝大多数是按照地域设置,这也就造成基层法院和地方政府存在深度联系。法院在履行审理职能的过程中,通过案件受理情况可以深入了解社会治安、经济发展、村风民俗等,从法律适用者的角度向党委政府提出对策建议,增加党委政府管理的效能。地方政府注重经济发展,法院主动为地方发展大局服务,需要不断提高司法效率和审判治理。在党委工作的重大项目中,法院可以应邀提出专业的法律风险规避建议,从而间接减少社会矛盾发生。

(三)司法建议在法院参与基层治理中的地位

法院虽然行使着司法权,但是在党委领导下,也一定程度上参与到基层社会治理中,体现出“党的政治权、政府的行政权和法院的司法权呈现出互不分离互相配合的关系, 共同服务于同一总的政治目的。”司法建议制度是法院积极参与社会治理的书面载体,目前已形成了比较成熟的制度。

1.司法建议的性质司法建议虽然是法院发出的正式的书面文书,但其与裁判文书在性质和功能上具有较大的差别,内容上不包含需强制执行的部分,而仅仅是建议,因此不具有强制执行力。随着司法机关参与到在社会治理中,司法建议书被定义为法院延伸审判职能的主要载体,目的是为了通过司法建议发挥法院对社会治理的影响力。通过司法建议参与社会治理已经成为目前其最主要功能。

2.司法建议分类主要包括三种:一是个案司法建议,该类司法建议的基础范围比较窄,与案件审判的联系非常紧密,提出后获得回复的概率较高,在后续的审判中能够较好的考察司法建议的采用情况。二是类案司法建议。该类司法建议的基础范围相对较广,针对某种类型的多件案件中反复发生的问题提出司法建议,从法律适用者的角度提出法律风险防范和工作改善建议,目的在于对该类事项纠纷多发的现状等提出改善方法等。三是综合性司法建议。该类司法建议综合性较强,囊括一段时间内是法院在审理案件的过程中发现的与被建议机关相关的各类问题并提出综合分析、综合建议等。

3.司法建议制度的优势司法建议制度运行基于司法实践,具有较强的问题针对性和参考性。一是司法建议的提出依据是法院审理案件中发现的问题和现象,以问题为导向提出建议至源头解决防范风险,具有操作性。二是被建议机关的确定性。司法建议的被建议机关一般都是涉诉的机关单位,因此对被建议问题引发的后果已由法院审理,存在一定的客观基础,被建议机关对司法建议的重视程度有一定的保障。三是结果可跟踪反馈评估。根据司法建议的性质,司法机关对被建议机关一般会要求其面进行回函反馈,一定程度上可以了解司法建议的被采纳情况。同时因在审判中发现司法建议中提出的问题,在后续的审判工作中也可以对类似问题进行跟踪考察。

二、实践中前进:法院司法建议制度的运行现状及原因解构

司法建议制度在法律规定上还没有完整的体系,仅个别法律条文中存在可以发出司法建议的规定。实践中,司法建议制度在最高人民法院的推动下,被各级人民法院广泛实践,法院系统每年也会开展优秀司法建议评选活动。关于司法建议制度本身的运行现状需结合法律规定和实际发送情况一起考察。

(一)司法建议制度运行现状分析

1.我国目前法律关于司法建议的规定现状目前我国没有法律对司法建议制度进行系统性的规定,在《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)一百一十四条第款和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)六十六条第款、第九十六三个条文中提及到了在两种情况下法院可以提出司法建议。《民事诉讼法》第一百一十四条针对的是具有协助调查和执行的单位,拒不履行协助义务的,法院在对主要负责人和直接责任人可以采取罚款、拘留措施之外,还可以通过向监察机关或有关机关发出予以纪律处分的司法建议。《行政诉讼法》第六十六条、第九十六条分别针对被诉行政机关不尊重法庭规则、不履行法院裁判文书的情况,根据情轻重不同,法院可以对行政机关负责人予以罚款、被告单位拒不配合的情况予以公告;并可以向监察机关或上一级行政机关提出司法建议。可以看出,在这仅有的几处规定中,司法建议虽然没有被赋予直接参与社会治理的权限,但实际上法院是可以通过提出司法建议推动监察机关、行政机关或相关单位采取行动,间接参与社会治理

2.SQ基层法院(以下简称Q法院)为例考察司法建议发送基本情况。5年,Q法院共发出司法建议21份,收到回复17份,回复率达到了80.95%,最近一年的回复率达到了100%,随着司法建议制度的完备,司法建议已经受到了被建议单位高度程度的重视。关于司法建议的被建议机关分布情况、发出司法建议涉及案件类型情况、司法建议类型情况参见表1、表2、表3

1:被建议机关分布表

被建议单位

县级政府

政府部门

镇政府

事业单位

被建议次数

3

12

4

2

占比

14.29%

57.14%

19.05%

9.52%

 

2:司法建议涉及类型分布表

司法建议涉及

案件类型

刑事

民商事

行政

执行

司法建议个数

1

7

11

1

占比

4.76%

33.33%

52.38%

4.76%

 

3:司法建议类型分布表


个案司法建议

类案司法建议

综合司法建议

数量(件)

14

6

1

占比

66.67%

28.57%

4.76%

经分析,司法建议主要来源于涉及行政机关的行政案件,其次民商事案件,涉及刑事案件和执行案件的司法建议相对较少。司法建议的主要对象集中在政府及政府部门,近5年,Q法院针对职能履行瑕疵9个政府部门发出了个案司法建议Q法院较少向事业单位等发出司法建议,原因一是事业单位涉及的诉讼相对较少,二是事业单位提出司法建议需要仔细斟酌界限。

(二)司法建议机制反馈分析

1.司法建议制度在法院内部运行的反馈司法建议制度虽然在法院受到重视,但是法院内部对司法建议制度的运行也有着不同的声音。第一种观点倾向于少发司法建议,最好是不发。因日常审判主业已经较为沉重,很难将过多精力集中在司法建议工作上,尤其是发出司法建议还需要与被建议机关多沟通,难以很好地兼顾审判工作与司法建议工作第二种观点认为司法建议工作与审判职能相关度高,在裁判文书说理的基础上加以延伸就可以成就一篇言之有物的司法建议,也可对审判中发现的问题适当分析总结,形成良好反馈减少类似矛盾的发生第三种观点认为司法建议制度设计初衷很好,但在目前的环境下,法院发出的司法建议只能收到形式上的回复,难以取得实效,实践意义不大。

2.被建议单位的反馈效果Q法院发出的司法建议来看,Q法院与被建议单位联络工作相对较好,收到书面反馈函17份,书面反馈率为80.95%。但司法建议的反馈质量不容乐观。

4:司法建议反馈情况表

意见类型

无反馈

反馈内容

较为空泛

已调研并在后续

工作中加以防范

已整改完毕或制定相应规范

数量(份)

4

2

9

6

占比

19.05%

9.52%

42.86%

28.57%

针对不同的建议类型,司法建议的反馈效果差较大。针对综合性的问题分析,行政机关反馈的情况大多是着手调研,此后不会再就相关问题进一步反馈;针对在个案庭审过程中发现的问题,行政机关回复态度相对积极,在个案后的关联案件审判中也可以跟踪了解到建议采纳情况,并据此决定是否再次提出建议。由于目前没有法律明确司法建议的效力,使得司法建议制度不具有强制性,因此被建议单位、部门对司法建议制度的重视程度低,反馈效果也不佳

3.社会层面对司法建议制度的评价就学界而言,对司法建议制度的评价存在不同观点。有学者关注司法建议制度的正当性,认为司法建议制度在当前政治框架下或有其合理性,但从长远看却可能破坏宪法确定的权力结构;有学者认为司法建议制度的核心功能在于拓展司法机关的职能;有学者对司法建议制度表示肯定,认为司法建议工作是“人民法院基于我国特殊国情而向社会提供的一种主动服务”,展示了“我国法院与法官在我国特殊国情背景下的一种社会担当”。虽然学界对于司法建议制度存在多种声音,但是结合实际来看,学界对法院一定形式参与到社会治理中是持认可态度的。在此前提下司法建议制度作为法院参与到基层社会治理中的手段,其具有自身的优势,其存在具有合理性。

(三)司法建议制度运行现状的原因解构

1.司法建议制度名实不符如前所述,目前法律体系中涉及到司法建议的法律条文少,功能设定为辅助审判工作,与实践中大量司法建议将功能延伸参与社会治理具有较大的差别。目前实践中提出司法建议的主要依据最高人民法院关于司法建议的两个规范性文件,司法建议是法院的职能,是坚持能动司法,延伸审判职能,提升司法公信力的重要手段。最高人民法院的规定更符合实践需要,但毕竟与立法层面司法建议制度的适用范围规定存在一定差别,也不免引起部分学者对于司法建议制度正当性的怀疑,使法院产生超越职权的嫌疑。

2.司法建议效力存疑现有法律规定中,司法建议的效力规定也存在空白,未规定被建议单位存在必须回复的义务。事实上,司法建议的效力很大程度上取决于其内容能否获得被建议单位的重视,建议的内容是否与被建议单位职能、职责、利益切身相关。如果司法建议仅仅是督促审判执行工作开展很难获得高质量的回应,只有在涉及具体利益规制的情况下才能发挥司法建议的作用,从而建立司法权威。司法建议在法律层面没有确定被建议单位的回复义务,一定程度上释放出司法建议一经发出就结束的信号,也是造成司法建议质量不高回复率低的原因。

3.各方对司法建议的预期存在较大差别司法建议制度仅就法律条文来看,应当限定其只能就个案提出司法建议,作为辅助审判程序的手段这也部分学者和部分法院工作人员对司法建议的预期和认识。但随着社会发展和能动司法理念的推广,人民法院积极参与社会治理中,从维度上拓宽了对司法建议的功能期待,与实践中司法建议涉及的范围更相吻合。法院对多发的类案、案件中多发的问题进行分析,符合法院工作是为维护社会治安稳定、促进经济发展等大局服务的理念法院工作也应当是基层社会治理的一部分。严守法律条文含义与社会发展期待之间的裂痕,造成了法院一边推动司法建议制度发展,一边面对司法建议合法性被质疑的窘境。另一方面,社会层面对司法建议制度的态度摇摆不定,被建议单位对建议的回复积极性较低。

三、深化反馈机制:司法建议制度深入服务基层社会治理的路径

(一)在立法层面完善司法建议的制度设计

1.完善司法建议制度立法的合理性和必要性司法建议是人民法院的职权之一,源于审判权的有益补充。司法建议的实践符合能动司法、延伸审判职能的需求,在实践中司法建议制度也基层社会治理、法治化进程起到了重要作用,因此在立法层面司法建议制度作清晰界定并细化、完善操作细则,为司法建议“正名”,符合目前法院参与基层社会治理的定位和需要。通过立法层面将司法建议制度的适用范围、程序、效力等予以确定,也可以统一法院和被建议单位对司法建议制度的预期,将司法建议的作用提升到法律规定与服务党委政府中心工作上。目前部分学者担忧“司法建议可能侵越立法机关的立法权”,若通过立法对法院作出司法建议的职权予以确定,可以排除法院盲目扩大权利边界的嫌疑。同时,由于目前社会获取裁判文书中法律信息的能力尚未达到较为理想的状态,通过司法建议予以督促和解释仍存在较大的必要性。

2.完善司法建议制度的方向首先确定司法建议制度运行目的司法建议是法院为了推动法治社会建设,作为矛盾纠纷的最终裁判者对社会中多发矛盾或者矛盾隐患向有关机关提出建议,期望提前防范法律风险、减少矛盾纠纷发生、改善社会管理方式的手段。司法建议制度是法院参与基层社会治理的重要手段,它可以是通过建议予以查处”“改变管理方式、行政方式方式减少矛盾纠纷的发生,直接目的是加强司法权威和司法引导的作用,最终的目的服务社会发展大局,加快推进法治社会构建。其次,明确被建议单位对司法建议的评价和反馈义务2012年最高人民法院印发的《关于加强司法建议工作的意见》中对司法建议的发送范围和流程进行了比较详细的规定,但对被建议单位的反馈规定较为模糊。司法建议的内容不具有执行力,但是并不等于人民法院在司法建议发出后,不能要求被建议机关作出回复。明确被建议机关的回复义务并未增加被建议机关的义务,也不会造成司法权的扩张第一,书面形式对司法建议作出回复,体现出社会对司法权的必要尊重。一个没有回应必要的激励,是一个无效激励;一个没有回复需要的司法建议,效力等同于无。第二,对司法建议的回复不会过度增加被建议机关的义务。司法建议本质是建议,没有强制力,实质上也没有增加被建议单位的义务。对被建议单位来说,司法建议是一个获取社会评价信息的渠道,即使反馈也没有为其增设义务。第三,司法建议的内容是法院依据审判实践提出改善基层社会治理的意见建议,但因法院是从审判者、法律适用者的角度作出司法建议的是否符合被建议单位的实际情况,还有待被建议单位的审查,因此被建议单位的反馈可以让法院更深刻了解审判相关的社会实践情况,便于在后续的审判工作中多方考量,增加矛盾纠纷化解的维度和手段,并在此基础上提出更适应社会发展的司法建议。再次,要细化司法建议工作开展机制一是细化各级法院司法建议工作机制。不同层级的人民法院因审级制度审理的案件的类型和面对的问题不同,结合法院的实际情况制定司法建议的运行机制,从司法建议类型、数量、侧重点、工作流程上予以区别,有利于发挥各级法院的主观能动性。二是提高法官的认识水平。将司法建议工作纳入法院目标考核的同时增加对法官作出司法建议的能力培训、开展优秀司法建议评选等,发挥法官在适用司法建议制度中的主动作用。三是重视司法资源的挖掘。矛盾纠纷的多发必定存在背后的原因,法院每年将审理大量案件,通过类案分析,发现问题,针对问题形成综合建议,不断强化对司法资源宝库的挖掘,最终形成与地方情况高度切合的高质量司法建议,为当地高质量发展和矛盾纠纷的化解提供司法智慧。

(二)形成“建议-反馈-提升”激励回路

司法建议的生命力在于被建议单位的重视及行动,因此提升司法建议质量,可通过被建议单位对司法建议的反馈判断司法建议是否推动基层社会治理向良好的方向发展。

1.构建以反馈为核心的司法建议评价体系社会治理的复杂性和社会反应速度滞后,很难在短期内直接判断司法建议是否发挥作用,因此必须重视被建议单位的反馈。在司法建议制作发送之前要详细调研司法建议作出的基础依据,确保司法建议的提出具有充足审判实践基础且具有必要性。在发送程序上,作为法院发出的正式书面公文,确保按照规范制作,同时在送达程序上应当确保被建议单位书面签收。在回复程序上,要求被建议单位限期回复明确被建议单位在回复时对司法建议的必要性、作用作出评价,提升被建议单位对其的重视程度。同时被建议单位结合自身实际对司法建议的评价可以为后续司法建议的适用提供参考。鉴于被建议单位的评价权,法院在司法建议发出前后可加强与被建议单位沟通,增建议针对性,从而间接参与社会法治。

2.以反馈质量判定司法建议质量,建立反馈考核机制。

有学者认为应当淡化司法建议的回馈和落实工作,社会管理创新的主体不是法院,而是管理者,法院只是起到参与和辅助的作用。司法建议的质量工作评价与法院间接参与社会管理的效能评价是两个不同的维度,司法建议本身是一种司法产品,也应当以被建议单位也就是司法建议服务对象的满意与否来对其质量进行评价,通过反馈来跟踪司法建议的质量是确有必要的。针对个案、类案、综合的司法建议建立不同的分值和考核标准个案司法建议侧重反馈时间和肯定性评价,类案司法建议侧重于问题的总结,被建议单位对问题的认识及是否采纳建议进行工作调整,综合司法建议着重考察与重点工作的结合程度,对党委政府给予肯定评价的司法建议适当加分。

3.畅通反馈渠道专业的人做专业的事,司法建议是通过司法去影响其他行政机关、社会机构的运行,通过法院从司法的角度参与社会管理,从而加快法治社会的建设和发展。司法建议本身并没有强制的法律效果,仅仅是站在司法角度上对行政法律的适用和行政、行业的运行规则进行建议,畅通反馈渠道构建司法建议的双方良性互动机制是司法建议制度发挥重大作用必不可少的一环。在党委政府工作层面,可将对司法建议制度的运行和回复情况纳入政法委工作考核,进而提升监督层面,借助高位推动扩大司法建议制度影响力。在单位层面上建立书面反馈渠道,通过正式文书沟通加司法与社会的沟通,增加裁判文书以外的信息交换渠道,推动形成共赢意识。在具体部门层面上,建立司法建议制作人与被建议单位的直接责任人非正式沟通机制,提高沟通效率,增强相互理解。在社会层面上,鉴于社会公众对司法建议制度了解较少,可将适宜公开的司法建议及其回复纳入司法公开范围,扩大司法建议的影响力,强化社会公众对司法建议制度运行的监督,提升司法建议的质量。

(三)明确司法建议制度延伸至基层社会治理的路径

1.灵活运用司法建议制度,扩大司法建议影响力目前司法建议的反馈机制还不成熟,需要司法建议发出者进行大量的沟通争取书面反馈意见。为此,法院对不同类型的司法建议应当找准切入点,灵活运用党委推动、案件影响力等因素,争取司法建议能够获得高质量反馈。针对社会服务、经济发展、社会稳定等方面,积极挖掘司法案例富矿,主动发现隐患提出司法建议,紧贴发展大局争取党委政府的高位推动,积极扩展司法建议影响力。对于涉及矛盾纠纷化解的,人民法院应客观了解诉外化解渠道的优势和劣势,通过司法建议推动诉外纠纷化解渠道扩大优势,重点在于要主动提供对诉外纠纷化解渠道和化解结果的合法性认可,注重司法建议制度与社会综合治理工作的结合,从而减轻司法压力。对个案司法建议涉及诉讼当事人工作问题、管理漏洞等方面的,要注重司法建议前后的沟通,及时提出司法建议并持续跟踪后续情况。

2.推动社会法治化,提升社会矛盾的自我消解能力法院参与基层社会治理的重要目的是推动社会法治化进程,从诉前化解矛盾纠纷减轻司法压力,因此通过司法建议制度提升社会矛盾在诉讼前的化解就很重要。一是通过司法建议提升行政机关依法行政的能力,减少因行政能力不强带来的社会矛盾隐患。二是通过司法建议建立矛盾纠纷非诉解决机制,提升其他替代性矛盾纠纷解决方式的社会认可程度。三是通过司法建议制度找准司法服务社会发展大局的切入点,前置司法服务社会的时间点,从源头上减少矛盾的发生。

 

  

司法建议制度的发展还多重因素的影响,法院参与基层社会治理的途径也还在探索中,本文的观点仅仅是将司法建议作为法院的司法产品来看待提出的观点,具体司法建议制度的发展方向以及其在法院工作中的角色还有待实践的检验。在司法建议制度本身并非特别成熟的现在,让子弹飞一会儿是一种比较理智的选择。


 

 
责任编辑:邛崃法院
联系我们